اصلاحات نظام اداری مرد، زنده باد اصلاحات!

به جد معتقدم که بزرگ‌ترین مانع توسعه و پیشرفت در کشور ما، خود دولت است. منظورم از دولت، نهاد دولت است و نه دولت تدبیر و امید یا مهرورزی یا دولت های قبلی. وقتی می‌گویم دولت مجموع نهادها و قواعد رسمی و غیررسمی است که تمشیت امور می کند و بر ما حکومت می‌کند اعم از سه قوه مقننه، قضاییه، مجریه و نیروهای نظامی و انتظامی. عامدانه از واژه حکومت استفاده نمی‌کنم چون بیم آن دارم که بد تعبیر شود. اصلاً بگذارید برای اینکه متهم نشوم واژه دیگری را هم اضافه کنم که زهر کمتری داشته باشد؛ دولت = نظام تدبیر و نظام اداری. این نظام تدبیر/اداری ما در ایران آنقدر خسته، بزرگ، بی‌انگیزه است که حتی توان کوچک کردن خود را ندارد و از آن بدتر، آنقدر ناتوان است که توان اصلاح خود را نیز ندارد.

اصلاح نظام اداری در ایران سابقه ای دیرینه دارد. اما برای آن که وقت خودم و شما را با بیان تاریخ مساله نگیرم. فقط بسنده می‌کنم به عملکرد دولت تدبیر و امید در این زمینه، زمانی که رییس جمهور برای اولین بار بعد از انتخابات به مجلس می رود باید سندی را تقدیم به مجلس کند به نام: خط‌مشی و اصول کلی برنامه دولت. در آن سند چابک-سازی و متناسب¬سازی دولت وعده داده شده بود و نوشته شده بود:

با توجه به بزرگ و غیرمنعطف بودن، دولت آمادگی اجرای برنامه¬های توسعه را به صورت مؤثر ندارد. ارتقای قابلیت دولت برای توسعه، نیازمند کوچک¬سازی اندازه دولت در برخی حوزه¬ها، مقررات زدایی، تسریع و توسعه برون¬سپاری در چارچوب قانون خدمات کشوری، افزایش اثربخشی از طریق اصلاحات ساختاری، تفکیک مناسب وظایف، اصلاح رویه¬ها و استانداردهای کاری، و توجه به مسأله میزان تمرکز و تمرکززدایی و افزایش اثربخشی نظام بازرسی و نظارت است. دولت یازدهم برنامه¬های منسجمی را برای پیشبرد امور در این بخش اجرا خواهد کرد.

و “کارآمدسازی نظام اداری و استخدامی” با توضیح زیر به متن بالا اضافه شده بود:

کشور تجارب تلخی از ناکارآمدی های مدیریتی دارد. این ناکارآمدی در همه سطوح مدیریتی مشاهده می¬شود. لذا تحول در نظام انتخاب مدیران، آموزش مدیریت، رفتار سازمانی مدیران، و ایجاد نوعی فهم مشترک از مسائل و چشم-انداز کشور ضروری است. دولت با توجه به این ضرورت، ضمن فعال نمودن ساختار سازمانی مرتبط با اصلاح نظام اداری و استخدامی، در جهت اصلاحات نظام مدیریت گام برمی دارد.

دولت تشکیل شد. به همت و پیگیری دکتر عسگری که از مدیران با سابقه سازمان برنامه بود، طرحی احیاء شد با نام برنامه اصلاحات نظام اداری و بعد از تصویب در شورای عالی اداری به همه سازمان‌ها ابلاغ شد. سپس برای محکم‌کاری نقشه راه اصلاح نظام اداری کشور از سوی رییس جمهور، به تمامی وزارتخانه‌ها، مؤسسات، شرکت‌ها، نهادهای عمومی غیردولتی و استانداری‌ها ابلاغ و آن ها مکلف به تدوین و اجرای سیاست های خود مبتنی بر نقشه راه ابلاغی شدند.

بعد از آن چه اتفاقی افتاد؟ نمایندگان سازمان مدیریت در دستگاه‌های اجرایی مشخص و منصوب شدند. چند جلسه ای برگزار شد. مبانی تشریح شد. سازمان برنامه احیا شد. ساختار جدید سازمان برنامه تصویب و اجرا شد. معاونین جدید منصوب شدند. دکتر عسگری از سازمان رفت. سازمان برنامه درگیر مسایل دیگری شد. اصلاحات نظام اداری فراموش شد و از اولویت خارج شد. به عبارت دیگر، اصلاحات نظام اداری مُرد. حتما کارهای مهم تری وجود داشت که از این مهم تر بودند. این طرح در نطفه خفه نشد، بلکه در زمانی نوزادی از بین رفت.

بیایید نگاه کنیم که چرا اصلاحات نظام اداری در کشور ما مهم است؟

سعی می‌کنم در سه تصویر، سه ویژگی نظام فعلی اداری کشور را برای شما ترسیم کنم. و نشان دهم که با این چنین دولتی (نظام تدبیر/نظام اداری)، هیچ برنامه توسعه ای در کشور به سرانجام نخواهد رسید.

۱- نظام انگیزشی کارکنان دولت

فرض کنید من در یک وزارت خانه اقتصادی کار می کنم مثلا وزارت صنعت معدن تجارت. حقوق من مثلا ۱۰۰ هزار تومان است. کشور وارد تحریم می شود. وضعیت شرکت های بازرگانی وخیم می شود. حقوق من ۱۰۰ هزار تومان باقی می ماند. کشور وارد رکود تورمی می شود. حقوق من ۱۰۰ هزار تومان می ماند. شرکت‌های معدنی مشکل بهره مالکانه پیدا می کنند، شاخص تولید کارگاه های بزرگ صنعتی کاهش پیدا می کند، حقوق من ۱۰۰ هزار تومان می ماند. درآمد شرکت های فعال در شهرک های صنعتی کاهش پیدا می کند. وضعیت همان است. می بینید معیشت من به عنوان کارمند دولت به هیچ وجه به عملکرد من در حوزه مسوولیتم ربطی ندارد. به همین دلیل است که به زندگی کارمندی خو می‌گیرم. بعد از مدتی کار من می‌شود عطف و پیرو زدن! (اصصلاح تخصصی کارمندان دولت، یعنی پیگیری و پاسخ به نامه‌ها). کشور وارد فاز پساتحریم می شود. حقوق من همان ۱۰۰ هزار تومان است. تعداد جواز صنعتی افزایش پیدا می کند. باز وضعیت من همان است. به همین خاطر است که زندگی دولتیان از زندگی مردم عادی که خدمت گیرندگان از دولت هستند مجزاست. منافع من به عنوان یک کارمند در گرو منافع مردم کوچه و بازار نیست.

۲- نظام تخصیص منابع

سال‌های سال است که می‌گویند نظام بودجه‌ریزی در ایران معیوب است. نظامی که مبتنی بر سه فاکتور بودجه امسال سازمان تعیین می‌شود: بودجه سال قبل شما، تعداد کارمندان شما و صد البته قدرت چانه‌زنی شما! فرض کنید که شما سازمان سرمایه گذاری خارجی کشور یا سازمان توسعه تجارت هستید. زمانی که در شرایط تحریم هستیم بخشی از فعالیت شما کاهش پیدا میکند. بودجه شما بر اساس همان سه فاکتوری که عرض کردم تعیین می شود. وارد دوران پساتحریم می‌شود کار شما پنجاه برابر می شود، بودجه شما بر همان منوال تعیین خواهد شد. وقتی شما مدیر یک مجموعه می شوید خیلی خوشبخت خواهید بود اگر مقدار بودجه سال پایه شما بالا باشد و در ضمن قدرت چانه زنی مدیر قبلی شما بالا بوده باشد. به همین خاطر بودجه شما برای سال بعد می تواند از یک سطح بالا شروع شود. بماند که همین در هزینه کرد همین بودجه چه مصیبت هایی که نخواهید داشت.

۳- نظام گردش اطلاعات

بگذارید مثال دیگری بزنم. داستان حذف ثروتمندان در هدفمندی یارانه ها را به خاطر بیاورید. تمام اطلاعات لازم برای حذف ثروتمندان در دستان دولت است. اصلا آنقدر دولت بزرگ است که تمام امور معیشتی ما به نوعی به دولت وابسته است. به نوعی می‌شود گفت که تمام اطلاعات ما در دستان دولت است. اما خوشبختانه برای عده ای و بدبختانه برای عده ای، دولت از تجمیع و نتیجه گیری از این داده ها ناتوان است. این داده ها چیستند؟

• نظام بانکی (حساب های بانکی و تسهیلاتی که از بانک ها دریافت کرده ایم)،

• نظام بیمه‌ای (لیست بیمه شرکت‌ها خود بیانگر خیلی چیزهاست. تعداد ماشین‌هایی که به نام من بیمه شده است، آیا نمی تواند مبنایی برای تخمین سطح معیشت من باشد؟)

• نظام مالیاتی و گمرکی (مگر نمی‌شود گردش مالی اشخاص حقیقی و حقوقی بالاتر از یک مقداری را شناسایی کرد؟).

• حقوق و دستمزد کارمندان دولت (مگر نمی شود کارمندانی که بالای پنج میلیون دریافتی دارند را شناسایی کرد؟ صد البته!)

• بانک اطلاعاتی ورود و خروج ما از کشور (کسی که در طول سال پنج بار خارج از کشور رفته است، نیازمند ۴۵ هزار تومان یارانه است).

• بانک های اطلاعاتی مرتبط با آموزش و پرورش (و در نتیجه کسانی که فرزندان خود را به مدارس غیرانتفاعی می فرستند)

دولت به صورت بالقوه می‌تواند این اطلاعات را کنار هم بگذارد. یک الگوریتم تشخیص طراحی کند و با اطمینان بالای ۹۹% سطح معیشت افراد را شناسایی کند. سپس برای آن یک درصد سازوکار اصلاح و اعتراض بگذارد. اما چرا این کار را نمی کند. دولت ناتوان است. ربطی هم به دولت تدبیر و امید ندارد. کمااینکه این مساله در دولت قبلی نیز بود. دولت در کل ناتوان است. وقتی می گویم دولت مجموع بروکراسی که بر ما حکومت می کند اعم از سه قوه مقننه، قضاییه، مجریه و نیروهای نظامی و انتظامی را می گویم.

نیاز شدید ایران به افراد دولت آفرین

همانگونه که ما در اقتصاد، به کارآفرینان نیاز داریم که بتوانند خون جدیدی در رگ های اقتصاد جاری کنند. در بدنه دولت نیز نیازمند «افراد دولت‌آفرین» هستیم. مردان و زنانی که شش ویژگی داشته باشند.

۱- اول از همه خلاق، جسور، چارچوب شکن و نوآور باشند و بتوانند روتین های سازمانی را بشکنند.

۲- به شدت مورد اعتماد نظام باشند. چارچوب شکنان اگر از یک پشتوانه اعتماد برخوردار نباشند توسط سازمان‌های نظارتی به جرم عبور از قانون له خواهند شد.

۳- به کاربرد فناوری های نوین مدیریتی به ویژه فناوری اطلاعات آشنا باشند.

۴- به چم و خم کار اداری مسلط باشند. قوانین و مقررات موجود را تا حدودی بدانند.

۵- انگیزه کافی برای تحول آفرینی داشته باشند. انگیزه ای که حداقل وی را برای یک جنگ ده ساله تغدیه کند.

۶- حضور و حمایت شبکه ای از افراد تحول آفرین را به همراه داشته باشند. این کار یک جنگ تمام عیار است. حتی اگر ژنرال باشید بدون لشکر هیچید!

پایان سخن

تغییر نظام اداری کار دشواری است. حتی اگر نمی توانیم دولت آفرینی کنیم، دست کم دو پروژه را به صورت جدی پیش ببریم. یکی اینکه بین منابعی که در اختیار یک سازمان یا نهاد قرار می گیرد و دستاوردهای آن نهاد ارتباط برقرار کنیم آنگاه خواهیم دید که ولع سیری ناپذیر بودجه و اعتبار در سازمان‌ها، فروکش خواهد کرد و منطقی خواهد شد. پروژه دوم، بین دستاوردهای یک سازمان/نهاد دولتی و پاداشی که از صدر تا ذیل آن (از وزیر تا دربان) دریافت می‌کنند رابطه برقرار کنیم. آنگاه خواهیم دید که کارکنان دولت، زندگی‌شان به مردم گره خواهد خورد. هم اکنون به جد می‌گویم که هیچ سازوکار فراگیر، موثری برای تعریف، اندازه گیری دستاوردهای نظام تدبیر و اداره ما یعنی سه قوه و نیروهای نظامی و انتظامی وجود ندارد. کلی‌گویی و کلی‌بافی بر افکار و رفتار و گزارش‌های ما جاری و ساری است. بدیهی است که این دو پروژه رافع اصلاحات ساختاری دیگر از جمله فراگیری احزاب ملی و تغییر نظام انتخاباتی ما (که هم اکنون بر اساس انتخابات محلی می باشد) نیست.

دولت روحانی اگر در جستجوی یک یادگار ماندگار است باید یک نظام تدبیر و یک نظام اداری خوب به دولت بعدی تحویل بدهد و آغازگر اصلاحات جدی در کل نظام تدبیر باشد. آغاز اصلاحات در قوه مجریه، به دیگر ارکان نظام تدبیر نیز تسری پیدا خواهد کرد. در پایان با یک افسوس و دو صد امید تکرار می‌کنم اصلاحات نظام اداری مرد، زنده باد اصلاحات.

*مجتبی لشکر بلوکی (استاد دانشگاه صنعتی شریف)